《杭州市公共汽車客運管理條例》（以下簡稱《條例》經(jīng)修訂，并經(jīng)批準，已于2013年5月1日起正式施行。《條例》的出臺對規(guī)范杭州市城市公共客運管理，深入推進公交優(yōu)先政策的落實，改善城市公共交通發(fā)展環(huán)境，促進城市公交健康和可持續(xù)發(fā)展起到積極作用。為廣泛、深入地做好《條例》的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹實施工作，全面推進品質(zhì)公交建設(shè)，提高公交出行的吸引力和滿意率，公交集團根據(jù)上級有關(guān)部門的要求，并結(jié)合公交實際，于本月初專門發(fā)文，組織集團公司各級及廣大員工開展了《條例》學(xué)習(xí)宣貫工作，對《條例》的指導(dǎo)思想、工作要求做了深入學(xué)習(xí)，并成立《條例》宣貫工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)《條例》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實施，確保《條例》得到深入貫徹實施。
附件：
關(guān)于《杭州市公共汽車客運管理條例（草案）》的說明
（2012年10月30日在杭州市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議上）
杭州市交通運輸局局長 范建軍
主任、各位副主任、秘書長，各位委員：
我受杭州市人民政府的委托，對市人民政府提請審議的《杭州市公共汽車客運管理條例（草案）》（以下簡稱《條例》）作如下說明：
一、修訂的必要性
（一）是貫徹落實市委市政府公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的需要
公共交通是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系人民群眾生產(chǎn)生活的社會事業(yè)。《杭州市城市公共客運管理條例》（以下簡稱原《條例》）自2000年10月15日施行以來，對規(guī)范我市城市公共客運管理，改善公交服務(wù)方式和服務(wù)水平，提高公交出行率和滿意率，促進公共汽車客運事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。
2004年以來，市委、市政府倡導(dǎo)和實施優(yōu)先發(fā)展城市公共交通戰(zhàn)略，先后發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建“城市公交優(yōu)先”體系解決市民“出行難”問題的實施意見》（市委發(fā)[2004]34號）和《關(guān)于深入實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略打造“品質(zhì)公交”的實施意見》（市委[2010]5號），明確了我市公共交通體系建設(shè)的指導(dǎo)思想和總體目標，在宏觀上對公共交通體系建設(shè)作出了部署，對我市公交事業(yè)發(fā)展提出了新的要求。為貫徹落實市委、市政府的決策部署，有必要根據(jù)當前公共交通管理的實際情況修訂原《條例》。
（二）是完善公共交通管理體系的需要
原《條例》受制于當時的公共交通發(fā)展實踐，從目前來看有較大局限性。在立法理念上，該地方性法規(guī)僅僅針對城市的公共客運，已不能體現(xiàn)當前構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化公共交通的要求；在規(guī)范體系上，當時尚不存在軌道交通、公共汽車、出租汽車、水上巴士、公共自行車共存的城市大公共交通體系，故雖名為“公共客運”，但內(nèi)容上僅限“公共汽車和電車”。隨著我市地鐵的即將運營，對“五位一體”大公共交通體系下的公共汽車客運管理提出了新的要求，故修訂原《條例》實屬必要。
（三）是規(guī)范公共汽車客運管理的需要
近年來，我市積極實施“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理、素質(zhì)“四管齊下”及“一購買兩聯(lián)動”等政策措施，使我市公共交通得到了快速發(fā)展，2006年至2011年，市政府共購買服務(wù)近50億（不含蕭山、余杭區(qū)），場站建設(shè)投入每年4-5億。截至2011年底，市區(qū)（含蕭山、余杭區(qū)）已擁有548條公交線路，7519輛公共汽車，公交線路長度達9070.18公里，年客運量13.13億人次，萬人公交車擁有率達18標臺。但隨著杭州經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，城市規(guī)模的擴大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展和公共交通體系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，交通“兩難”問題日益突出，社會公眾對公交服務(wù)提出了更高的要求，公共汽車客運面臨著許多新情況、新問題。修訂原《條例》，對規(guī)范公共汽車客運服務(wù)行為，維護經(jīng)營者和乘客的合法權(quán)益，推進我市公共交通的健康發(fā)展，很有必要。
二、起草過程和起草依據(jù)
（一）起草過程
修訂原《條例》列入市人大常委會、市政府2012年度立法計劃后，市法制辦會同市交通運輸局、市公交集團開展了立法前期調(diào)研，先后考察了南京、常州、上海、廣州、深圳等地的公共汽車客運發(fā)展情況。此后，市公交集團起草了《條例（修訂草案）》的初稿，上報市交通運輸局。7月，市交通運輸局將經(jīng)其修改的《條例（修訂草案）》正式上報市政府。市法制辦在對《條例（修訂草案）》初步審核后，普發(fā)征求了市人大常委會辦公廳、市人大常委會法工委、市政協(xié)辦公廳，市政府各部門、各直屬單位，各區(qū)、縣（市）政府的意見和建議。根據(jù)《杭州市人民政府關(guān)于對涉及群眾切身利益的行政規(guī)章和公共政策實行事前公示的通知》（杭政函[2007]227號）的要求，還在市政府門戶網(wǎng)站上公開征求社會各界的意見。8月14日，市法制辦召開座談會，聽取了相關(guān)管理部門、部分區(qū)縣代表的意見和建議；22日，到富陽市進行了調(diào)研，聽取了相關(guān)方面的意見和建議。10月9日，市政府第六次常務(wù)會議審議原則通過了《杭州市公共汽車客運管理條例（草案）》。
（二）起草依據(jù)
1、《浙江省道路運輸條例》
2、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》（國辦發(fā)[2005]46號）
3、《關(guān)于深入實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略打造“品質(zhì)公交”的實施意見》（市委[2010]5號）
三、主要內(nèi)容說明
《杭州市公共汽車客運管理條例（草案）》［以下簡稱新《條例（草案）》］分總則、規(guī)劃和建設(shè)、設(shè)施管理、線路及線路營運權(quán)、營運秩序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則，共八章，六十四條。主要內(nèi)容說明如下：
（一）關(guān)于新《條例（草案）》的名稱
原《條例》名稱為《杭州市城市公共客運管理條例》。但從內(nèi)容看，只對城市公共交通中的公共汽車的客運管理作出規(guī)范，并未涵蓋全部城市公共客運交通工具。隨著我市公共交通的快速發(fā)展和交通結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特別是軌道交通、水上巴士、公共自行車等公共交通工具的出現(xiàn)，原《條例》名稱已無法適應(yīng)“五位一體”公交客運體系的需要。從實際考慮，將原《條例》名稱修改為《杭州市公共汽車客運管理條例》，使新《條例》的定位更加準確，并為今后對軌道交通、水上巴士、公共自行車等其他公共交通工具的客運管理地方立法預(yù)留了空間。
（二）關(guān)于公共汽車客運專項規(guī)劃
構(gòu)建“五位一體”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的公共交通體系，促進公共汽車客運事業(yè)健康、穩(wěn)定、有序發(fā)展，科學(xué)、合理地制定公共汽車客運專項規(guī)劃是前提。新《條例（草案）》在公共汽車客運專項規(guī)劃管理上作了較為詳細的規(guī)定。
一是在規(guī)劃編制權(quán)限上，第八條明確市區(qū)范圍內(nèi)的公共汽車客運專項規(guī)劃、跨市區(qū)與縣（市）和跨縣（市）的公共汽車客運專項規(guī)劃在市級層面統(tǒng)一編制；而各縣（市）區(qū)域內(nèi)的公共汽車客運專項規(guī)劃，則由各縣（市）自行編制。如此規(guī)定，既有利于實現(xiàn)公共交通的統(tǒng)籌安排，又有利于各縣（市）根據(jù)各自發(fā)展狀況滿足本地居民的出行偏好。
二是在規(guī)劃編制主體上，鑒于本次機構(gòu)改革秉承大交通發(fā)展理念，已將公共交通的行政主管部門從城市管理行政主管部門調(diào)整為交通運輸主管部門，所以新《條例（草案）》將規(guī)劃編制的主體確定為交通運輸主管部門，由交通運輸主管部門會同相關(guān)部門編制公共汽車客運專項規(guī)劃。
三是在規(guī)劃編制程序上，第十條要求交通運輸主管部門在組織編制規(guī)劃草案過程中，應(yīng)當將草案向社會公示，公示時間不得少于30日，采取論證會、聽證會或其他方式征求社會各方面的意見，以充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)。
（三）關(guān)于實施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的制度保障
實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，打造“品質(zhì)公交”是實踐“以人為本”理念的具體體現(xiàn)，是緩解交通“兩難”問題，改善城市人居環(huán)境的重要舉措。新《條例（草案）》第六條規(guī)定“本市實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”，在實施公共汽車客運優(yōu)先發(fā)展方面主要體現(xiàn)為：
一在公共財政保障方面，第六條和第十五條分別規(guī)定，市、區(qū)、縣（市）人民政府應(yīng)當將公共汽車客運事業(yè)發(fā)展所需資金納入公共財政體系，將公共汽車客運服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金納入年度財政保障體系。同時還規(guī)定，各級政府應(yīng)當采取措施鼓勵、支持社會資金參與設(shè)施建設(shè)，并給予合理投資回報。使用財政性資金建設(shè)的公共汽車客運服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當免費提供給經(jīng)營者使用。
二在公共汽車客運設(shè)施用地保障方面，針對目前場站建設(shè)相對滯后，無法滿足公交發(fā)展的需求，車輛進場停保難矛盾十分突出的問題，第十二條規(guī)定公共汽車客運專項規(guī)劃確定的場站用地符合劃撥用地目錄規(guī)定的，可以采取劃撥方式供地；第十三條規(guī)定，經(jīng)市或縣（市）政府批準，在確保公共汽車客運服務(wù)設(shè)施用地功能及規(guī)模的基礎(chǔ)上，對公共汽車客運服務(wù)設(shè)施用地可依法進行綜合利用，提高土地利用效率。
三在路權(quán)優(yōu)先保障方面，第十七條規(guī)定公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當會同交通運輸主管部門根據(jù)城市道路通行情況、公共汽車客運流量，劃定公交專用車道，并設(shè)置專用車道標志。符合條件的單向機動車道，應(yīng)當設(shè)立逆向公交專用車道，保證公共汽車的雙向通行；符合條件的主要道口，應(yīng)當設(shè)置公共汽車優(yōu)先通行的標志、信號裝置。
四在推進市域公交和杭州都市圈公交一體化方面，第二十九條確立了跨區(qū)域公交線路延伸工作的管理機制，即市區(qū)（不含蕭山區(qū)、余杭區(qū)）客運線路需要延伸至各縣（市）的，由市交通運輸主管部門會同市公安機關(guān)與有關(guān)縣（市）協(xié)商提出方案，報市人民政府確定。蕭山區(qū)、余杭區(qū)、各縣（市）公共汽車客運線路需要延伸至其他縣（市）的，由途徑地交通運輸主管部門、公安機關(guān)共同提出方案，報同級人民政府確定。本市公共汽車客運線路需要延伸至毗鄰城市的，由市交通運輸主管部門會同市公安機關(guān)與毗鄰城市的公共客運行政主管部門、公安機關(guān)協(xié)商提出方案，報市人民政府確定。
（四）關(guān)于線路營運權(quán)
根據(jù)2012年7月1日起施行的《浙江省道路運輸條例》的規(guī)定，公共汽車客運屬于道路運輸經(jīng)營范圍，“公共汽車客運線路營運權(quán)應(yīng)當采取招標等公平方式授予經(jīng)營者。”因此，新《條例（草案）》第二十八條第二款規(guī)定，公共汽車客運線路營運權(quán)由道路運輸管理機構(gòu)通過招標等公平競爭方式授予。不適合招標或招標不成的，道路運輸管理機構(gòu)可以采取直接授予線路營運權(quán)方式確定經(jīng)營者。
新《條例（草案）》增加了線路營運權(quán)期限為8年的規(guī)定。對線路經(jīng)營權(quán)設(shè)定期限，有利于開展對經(jīng)營企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量考核評價，強化企業(yè)的責(zé)任意識。對服務(wù)質(zhì)量低劣的企業(yè)，也可以營運權(quán)期限為依據(jù)，予以裁汰。在期限長短的確定上，各地的規(guī)定也不一致，例如寧波最長為10年，上海和廣州最長為8年，哈爾濱為7年，深圳為5年，蘇州為3到5年。新《條例（草案）》起草時，綜合各地的經(jīng)驗，根據(jù)我市公共汽車客運的管理實踐，參照《浙江省道路運輸條例》關(guān)于出租汽車經(jīng)營權(quán)期限的規(guī)定，明確公共汽車客運線路營運權(quán)的期限為8年。
按照《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》的規(guī)定，公共汽車屬于直接關(guān)系公共利益、涉及公共資源配置的市政公用項目，可以實行特許經(jīng)營。因此，新《條例（草案）》第二十八條第五款同時規(guī)定，公共汽車客運線路營運權(quán)可按市政公用事業(yè)特許經(jīng)營法律、法規(guī)的規(guī)定實行特許經(jīng)營。
（五）關(guān)于對公交企業(yè)營運的監(jiān)督管理
公共汽車客運屬于政府向社會公眾提供的基本公共服務(wù)產(chǎn)品，不能完全利用市場機制來實現(xiàn)供給的效率性，因此對經(jīng)營者進行有效的監(jiān)督管理，是確保公共財政資金使用效率、提高公共汽車客運服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。因此，為加強對公交企業(yè)的營運監(jiān)管，新《條例（草案）》設(shè)定了服務(wù)質(zhì)量考核制度和成本監(jiān)審制度，服務(wù)質(zhì)量考核和成本監(jiān)審直接與公交經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營收入聯(lián)系，可以彌補市場競爭的不足，促進公交企業(yè)降低經(jīng)營成本，提高經(jīng)營效率，確保服務(wù)質(zhì)量。第五十四條規(guī)定，交通運輸主管部門應(yīng)當每年對公共汽車客運經(jīng)營者的安全生產(chǎn)、車輛和客運服務(wù)設(shè)施維護、乘客滿意度、投訴處理、信息化建設(shè)、遵章守紀、行業(yè)維穩(wěn)等進行服務(wù)質(zhì)量考核評議。服務(wù)質(zhì)量考核評議結(jié)果應(yīng)當及時向社會公布，并作為授予、撤銷線路經(jīng)營權(quán)和購買公共服務(wù)的重要依據(jù)。同時，服務(wù)質(zhì)量考核評議結(jié)果通報給同級財政部門和公共汽車客運經(jīng)營者出資方，作為聘任或解聘經(jīng)營者高級管理人員及決定其薪酬事項的重要依據(jù)。第五十五條規(guī)定，交通運輸主管部門應(yīng)當會同財政、物價、審計等部門建立規(guī)范的經(jīng)營者成本費用評價監(jiān)審制度，并依照評價監(jiān)審成本，建立科學(xué)合理的價格和政府購買公共服務(wù)機制。經(jīng)營者承擔(dān)社會福利和完成政府指令性任務(wù)、因票價限制造成的政策性虧損，由市、區(qū)、縣（市）政府按照監(jiān)審確定的成本給予補償，在實現(xiàn)社會公益同時確保經(jīng)營者正常經(jīng)營。
（六）關(guān)于營運秩序
為了規(guī)范公共客運市場秩序，保證經(jīng)營者向社會提供安全、便捷和舒適的公交服務(wù)，維護乘客和經(jīng)營者的合法權(quán)益，新《條例（草案）》第三十四條至第四十二條分別從經(jīng)營者安全管理職責(zé)、營運要求、行車作業(yè)計劃、安全規(guī)范、服務(wù)規(guī)范、車輛要求、從業(yè)人員作業(yè)規(guī)范等方面，規(guī)范公交經(jīng)營者經(jīng)營服務(wù)行為。第四十三條對乘客的乘坐規(guī)范作出了規(guī)定，對影響公共汽車運行安全的行為，如妨礙駕駛、攜帶危險物品、損害車輛設(shè)備、行為能力受限人群單獨乘車等作出了明確的禁止性規(guī)定；對影響營運秩序的行為，如乞討、賣藝、散發(fā)宣傳品、吸煙、隨意吐痰等行為，也納入了禁止范圍。基于以人為本的理念，雖然禁止乘客攜帶犬、貓等動物乘車，但對視力障礙乘客使用的導(dǎo)盲犬，只要攜帶了證明文件并采取了保護措施，允許乘坐公共汽車，體現(xiàn)了公共服務(wù)的均質(zhì)性、平等性和人性化。
此外，新《條例（草案）》還對公交營運的收費定價、應(yīng)急疏運、監(jiān)督檢查，以及法律責(zé)任等內(nèi)容進行了規(guī)定。
以上說明和《杭州市公共汽車客運管理條例（草案）》，請予審議。
