建設部建城〔2004〕38號
為了貫徹落實黨的十六大精神和《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，促進城市交通與城市經濟社會的協調發展，現就優先發展城市公共交通提出如下意見：
一、充分認識優先發展城市公共交通的重大意義
城市公共交通是由公共汽車、電車、軌道交通、出租汽車、輪渡等交通方式組成的公共客運交通系統，是重要的城市基礎設施，是關系國計民生的社會公益事業。改革開放以來，我國城市公共交通有了較快發展，但隨著經濟的發展和城市的擴大，一些城市交通擁堵、出行不便等問題日益突出，嚴重影響了人民群眾的正常生活和城市的發展。優先發展城市公共交通，不僅是緩解城市交通擁堵的有效措施，也是改善城市人居環境，促進城市可持續發展的必然要求。
公共交通優先即“人民大眾優先”。各地城市人民政府要充分認識優先發展城市公共交通的重大意義，把大力發展公共交通，為城市居民提供安全、方便、舒適、快捷、經濟的出行方式，作為實踐“三個代表”重要思想，堅持立黨為公，執政為民的一項重要工作，擺到重要位置切實抓緊抓好。要在全社會廣泛宣傳實施“公交優先”的重要意義，營造有利于城市公共交通持續、穩定、健康發展的社會氛圍。
二、優先發展城市公共交通的主要任務和目標
按照因地制宜、統籌規劃、分步實施、協調發展的要求，堅持政府主導、有序競爭、政策扶持、優先發展的原則，加大投入力度，采取有效措施，爭取用五年左右的時間，基本確立公共交通在城市交通中的主體地位。公共汽電車平均運營速度達到20公里/小時以上，準點率達到90％以上。站點覆蓋率按300米半徑計算，建成區大于50％，中心城區大于70％。特大城市基本形成以大運量快速交通為骨干，常規公共汽電車為主體，出租汽車等其他公共交通方式為補充的城市公共交通體系，建成區任意兩點間公共交通可達時間不超過50分鐘，城市公共交通在城市交通總出行中的比重達到30％以上。大中城市基本形成以公共汽電車為主體，出租汽車為補充的城市公共交通系統，建成區任意兩點間公共交通可達時間不超過30分鐘，城市公共交通在城市交通總出行中的比重在20％以上。
三、強化城市規劃的指導作用
要認真編制《城市綜合交通規劃》，確定城市交通發展目標和戰略，劃定公共交通基礎設施用地的范圍，保證城市公共交通設施發展的用地需求。要認真編制《城市公共交通專項規劃》，明確不同的公共交通方式的功能分工、線網及設施配置、場站規模及布局等。擬建軌道交通的城市要認真編制《城市軌道交通建設規劃》，明確遠期目標和近期建設任務以及相應的資金籌措方案；明確軌道交通的線路站點選址、沿線用地規劃控制以及與其他交通方式的銜接。
大城市和特大城市的《城市綜合交通規劃》和《城市公共交通專項規劃》，應由省級以上建設行政主管部門組織專項技術論證和審查后納入《城市總體規劃》，并按《城市總體規劃》的規定程序報批。《城市軌道交通建設規劃》應由省級建設行政主管部門初審后，報送建設部和國家發展改革委審查，報國務院審批。
2004年底以前，各城市人民政府要對規劃的編制和執行情況進行一次全面檢查。對未按規定編制規劃的，要限期完成編制工作；對已編制規劃，但不符合城市發展需求的，要在規定時間內進行修改完善，并依法報批。省級建設行政主管部門要定期對規劃的實施以及違反規劃行為的處理情況等進行監督檢查。
四、完善城市公共交通場站設施
公共交通場站是城市公共交通的基礎性設施，要按照“統一規劃，統一管理，政府主導，市場運作”的方式，加大政府投資建設的力度，加強公共交通場站的建設。機場、火車站、客運碼頭、居住小區、開發區、大型公共活動場所等重大建設項目，應將公共交通場站建設作為項目的配套設施，同步設計、同步建設、同步竣工。已投入使用的公交場、站等設施，不得隨意改變用途。要注重各種交通工具換乘樞紐的建設，以縮短不同交通方式之間的換乘距離和時間，方便乘客換乘。
五、建設公共交通專用道路系統
“公交專用道”是實現公共交通優先的主要載體。要把公共交通專用道路系統建設作為近期建設的重點，通過設置和劃定公共交通專用道路、優先單向、逆向專用線路等，保證公共交通車輛對道路的專用或優先使用權。公共交通專用車道要配套設置完善的標志、標線等標識系統，做到清晰、直觀。要加強宣傳教育，保證公共交通專用道不受侵犯，真正專用。要建立公共交通專用車道的監控系統，對占用專用道、干擾公共交通正常運行的社會車輛要嚴肅處理。
要通過科學合理設置公共汽車優先通行信號系統，減少公共交通車輛在道路交叉口的停留時間。在城市主要交通干道，要建設港灣式停車站，配套建設站臺設施，并合理規劃設置出租汽車停靠站。
大運量快速公共汽車運營系統（BRT）是利用大容量的專用公共交通車輛，在專用的道路空間運營并由專用信號控制的新型公共交通方式，具有交通運量大、快捷、安全等特點，工程造價和運營成本相對低廉。具備條件的城市應結合城市道路網絡改造，積極發展快速公交系統。
六、制定優先發展城市公共交通的相關經濟政策
城市公共交通是社會公益性事業，其發展要納入公共財政體系，統籌安排，重點扶持。對城市發展具有全局性影響的軌道交通、綜合換乘樞紐、公共交通停車場站以及政府確定的公共交通建設項目、車輛更新等，政府應給予必要的資金保證。
要建立規范的公共財政補貼制度。城市公共交通票價的確定，既要考慮企業經營成本，也要考慮居民的承受能力，充分利用價格優勢，吸引客流，最大限度的提高城市公共交通工具的利用率，促進城市公共交通的優先發展。各種城市公共交通方式之間也要建立合理的比價關系，提高系統的運行效率。各城市建設行政主管部門應配合財政、價格部門建立規范的企業成本費用評價制度和政策性虧損評估制度，對企業的成本和費用進行評價，核定企業的合理成本。因價格限制因素造成的政策性虧損，政府應給予補貼。
要建立公共財政補償機制。對城市公共交通企業承擔社會福利（包括老年人、殘疾人、學生、傷殘軍人等實行免費或優惠乘車）和完成政府指令性任務增加的支出，應予經濟補償。
要制定有利于城市公共交通優先發展的經濟政策。各城市在實踐中已經形成的優惠政策應繼續實行，并逐漸予以規范與完善。
七、積極穩妥推進城市公共交通行業改革
要按照建設部《關于加快市政公用事業市場化進程的意見》（建城[2002]272號）要求，進一步打破壟斷，開放城市公共交通市場，實行城市公共交通特許經營制度，逐步形成國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭的格局。
要深化國有城市公共交通企業改革。在產權明晰的基礎上，引導社會資金和國外資本參與企業改革和重組，優化企業的資本結構，實行投資主體多元化。要按照建立現代企業制度的要求，完善企業法人治理結構。深化企業內部人事、用工和收入分配三項制度改革，分流安置富余人員，分離企業辦社會職能，創造企業改革發展的良好環境，使企業真正成為自主經營、自我發展、自我約束、自我完善的市場主體。進一步提高企業服務能力和水平，增強其在行業內的影響力和帶動力。
八、全面提高行業科技水平和服務質量
各地要增加科研資金投入，加強城市公共交通的科學基礎和應用研究，推動以智能交通為重點的城市公共交通行業科技進步。要利用高新技術對傳統城市公共交通系統進行改造，以現代通訊、信息技術為依托，促進出行者、交通工具、交通設施以及交通環境各要素間的良性互動，形成信息化、智能化、社會化的新型城市公共交通系統。
城市公共交通企業要加大科技投入，盡快形成公共交通出行查詢系統、線路運行顯示系統、營運調度系統、站點和停車場站管理系統，并通過各種信息傳播媒體，使出行者能夠及時準確地了解城市公共交通出行的有關信息。
要加強文明行業建設，強化職業技能和道德教育培訓，提高城市公共交通的運行效率和服務水平。城市公共交通企業要加強營運安全管理，落實安全生產責任制，為乘客提供安全、便捷、舒適的乘車條件。要進一步加強地鐵安全監管和保衛工作，加快地鐵安全事故應急處置能力建設。
九、建立健全城市公共交通法規標準體系
要從實際出發，借鑒國內外的成功經驗，加快立法進度，建立完善的法規政策體系，為優先發展城市公共交通提供法制保障。要進一步完善城市公共交通技術標準體系。在場站建設、車輛配備、設施裝備、服務質量等方面，嚴格按照標準實施建設，提供服務。
各級建設行政主管部門，要依據有關法律、法規，加強對城市公共客運交通市場的宏觀調控和統一監管，依法查處各種非法營運活動，維護公共交通市場秩序，保障合法經營者的合法權益。要規范城市公共交通企業經營行為，監督檢查企業服務質量，保障乘客的切身利益。要嚴厲查處侵占、破壞城市公共交通設施，危害城市公共交通運營安全的行為，保障城市公共交通的安全。
十、切實加強對公共交通優先發展的組織領導
優先發展城市公共交通是一項復雜的社會系統工程，需要社會各方面的理解和支持。按照“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的職能”的要求，各地城市人民政府要切實加強對優先發展城市公共交通工作的組織領導，結合各地實際，制訂切實可行的政策措施，促進城市公共交通的健康發展。
各級建設行政主管部門要在當地政府領導下，認真履行職責，把優先發展城市公共交通的各項政策措施落到實處。要把優先發展城市公共交通，作為實施城市暢通工程、創建綠色交通示范城市、改善人居環境的主要內容，突出抓好。要建立優先發展城市公共交通的激勵和評價機制，對于優先發展城市公共交通取得明顯成績的城市給予表彰，并定期對各地優先發展城市公共交通工作進行評估、檢查和監督。
中華人民共和國建設部
二○○四年三月六日
